日前，全社會都在抗擊“新冠”疫情，大數(shù)據(jù)如何被應(yīng)用到疫情防控工作中來，也是人們討論的一個重要話題。

四類可用于政務(wù)決策的數(shù)據(jù)

信息技術(shù)的高速發(fā)展，使政府利用海量數(shù)據(jù)進行公共決策、企業(yè)等社會主體充分挖掘大數(shù)據(jù)經(jīng)濟社會價值進行經(jīng)濟決策成為可能。中央政府層面近年頒布《關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》《關(guān)于組織實施促進大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程的通知》《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》《推動企業(yè)上云實施指南(2018-2020年)》等一系列重要文件，創(chuàng)造了我國大數(shù)據(jù)開放與共享、數(shù)據(jù)流通與交易、應(yīng)用大數(shù)據(jù)保障和改善民生、促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本政策格局。

但是，當(dāng)前，我國的政務(wù)大數(shù)據(jù)管理尚處在初期階段，存在著法律規(guī)范、部門壁壘、供給與需求脫節(jié)等結(jié)構(gòu)性問題挑戰(zhàn)。政府系統(tǒng)的數(shù)據(jù)整合程度和利用水平——相比于巨型企業(yè)和社會組織——尚待提高。而在多元主體的數(shù)據(jù)權(quán)益訴求之間，也存在著一些矛盾，如何可能借助數(shù)據(jù)管理機制的創(chuàng)新，指引多元主體共同參與政務(wù)大數(shù)據(jù)建設(shè)，是需要探討的迫切問題。

在眼下各地政府應(yīng)對疫情防控的舉措中，可以發(fā)現(xiàn)，無論在疫情預(yù)警還是之后的醫(yī)療物資供應(yīng)，近年來各地大力投入建設(shè)的大數(shù)據(jù)中心、云計算中心、智慧城市系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮的作用尚不明顯。如何通過大數(shù)據(jù)的開放共享，真正實現(xiàn)新信息通信技術(shù)促進信息流動的效用，已經(jīng)成為各方關(guān)注點。

事實上，可用于政務(wù)決策的數(shù)據(jù)的主要來源有四類：第一類是各個部門和機構(gòu)履行法定職能過程中形成的數(shù)據(jù)，稱之為“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)”，指業(yè)務(wù)辦理過程中采集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)；第二類是民意社情數(shù)據(jù)，指的是政府部門對社會企業(yè)個人對象進行統(tǒng)計調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)；第三類是環(huán)境數(shù)據(jù)，即通過物理設(shè)備采集獲得的氣象、環(huán)境、影像等數(shù)據(jù)。除此三類之外，以分散形態(tài)存在于社會主體掌握中的數(shù)據(jù)也日益突顯其重要性。尤其是近年來，社會資本投入成立了大批科研機構(gòu)、企業(yè)研究院、數(shù)據(jù)開發(fā)組織等，掌握著大量與政府公共決策有關(guān)的海量數(shù)據(jù)。這類數(shù)據(jù)可稱為“分散性公共數(shù)據(jù)”，政府可以通過政府采購或者合作開發(fā)等多種方式，獲得其使用權(quán)，用于公共決策的需要。四類數(shù)據(jù)在結(jié)構(gòu)化程度、應(yīng)用范圍上都存在著差異，而且由于數(shù)據(jù)的適時性特征，當(dāng)前收集的數(shù)據(jù)未必能應(yīng)用于眼下的緊急決策。

數(shù)據(jù)管理需要開放共享的有效機制

近日，著名經(jīng)濟學(xué)家許成鋼教授非常正確地指出：“電商的大數(shù)據(jù)當(dāng)然有巨大的幫助，雖然在應(yīng)對突發(fā)事件時，這些數(shù)據(jù)對需求側(cè)的幫助很有限。在傳染病突發(fā)時，為需求側(cè)做的模型，其基礎(chǔ)是傳染病模型，電商們沒有傳染病的模型，信息不流通情況下，更沒有突發(fā)病的數(shù)據(jù)，他們只有通常意義上的消費者的數(shù)據(jù)。而這些數(shù)據(jù)只在合并到傳染病模型里的經(jīng)濟模型里才有幫助。電商的大數(shù)據(jù)真正有幫助的地方在供給側(cè)，這是可以有巨大幫助的方面。中國輕工業(yè)基本都是民企，在電商那邊，這些數(shù)據(jù)相當(dāng)完整。當(dāng)需要動員社會力量救災(zāi)的時候，國家采購是核心部分，國家采購應(yīng)該努力跟電商合作，跟電商平臺合作，這是可以大大幫助政府采購的機制。”

從制度建設(shè)著眼，這里的關(guān)鍵是在政府?dāng)?shù)據(jù)與包括電商在內(nèi)的社會主體數(shù)據(jù)之間建立一種開放共享的有效機制，形成一個激勵相容、利益共享的機制體系，使各個主體既有積極性挖掘、收集數(shù)據(jù)，又能打通數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)能便利地為決策者使用、亦不至于遏制經(jīng)營者和社會組織的主動行為，真正促進信息的流動。

首先，所謂大數(shù)據(jù)，就是海量的多個主體在多個操作步驟中疊加形成的，有些數(shù)據(jù)，不宜賦予任何單個主體(無論是私人或是公共主體)排他性的財產(chǎn)權(quán)益。本文提出一個“大數(shù)據(jù)全民共有”的模糊產(chǎn)權(quán)觀念，強調(diào)通過數(shù)據(jù)管理機制上的創(chuàng)新，保證不同主體都能從大數(shù)據(jù)的開放共享中獲益。公共管理學(xué)研究揭示，綜合運用法律手段、行政管理手段和市場化機制，能夠創(chuàng)造出多元主體共同參與公共治理的格局。政務(wù)大數(shù)據(jù)開放涉及到中央、地方、不同部門、其他公共機構(gòu)、普通公民、企業(yè)、其他社會團體等多元主體的利益，因此，正需要建立責(zé)任明晰和協(xié)同共享的數(shù)據(jù)管理機制，使不同主體既有依法依規(guī)實施開放的壓力，又有機會分享到大數(shù)據(jù)開放的效益，從而形成合力，共同推動政務(wù)大數(shù)據(jù)的可持續(xù)性開放與利用。

其次，在具體大數(shù)據(jù)管理機制的設(shè)計上，強調(diào)“激勵相容”。法律經(jīng)濟學(xué)研究已經(jīng)指出，產(chǎn)權(quán)不具有絕對性質(zhì)，而是一個“權(quán)利束”，包括了占用、使用、收益等多項不同的權(quán)能，可以經(jīng)過分解并賦予不同的主體，使他們在不干涉其他人享有其權(quán)益的條件下實現(xiàn)自身利益。在這個方面，美國著名法律家卡拉布雷西(Guido Calabresi)與梅拉梅德(A。 Douglas Melamed)在1972年合作發(fā)表文章，為進一步從事制度設(shè)計提供了有益的理論啟示。

簡單地說，卡拉布雷西等認為，可以從“賦權(quán)”(entitlement)的角度來討論權(quán)利保護問題。其一，法律判斷權(quán)利主體是否能自由交換某些權(quán)益。例如公民的人格尊嚴等權(quán)益不得進行自由交換。這部分權(quán)益通過“禁止交易規(guī)則”加以保護——放在大數(shù)據(jù)背景下，與個人隱私、國家秘密、公共安全緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)同樣應(yīng)受到“禁止交易規(guī)則”的保護；其二，更重要的是，在法律允許權(quán)利主體自由交換的權(quán)益中，可以通過“財產(chǎn)規(guī)則”和“責(zé)任規(guī)則”這兩種不同的法律保護方法分別予以保護，其法律效果在于：財產(chǎn)規(guī)則保護下的權(quán)益只能基于權(quán)利主體的同意而進行交換，責(zé)任規(guī)則保護下的權(quán)益則能在非經(jīng)權(quán)利主體同意的情況下，通過給予他合理的補償而實施強制交換。他們的規(guī)則設(shè)計如右表所示：

此設(shè)計方案的優(yōu)點在于：通過財產(chǎn)規(guī)則和責(zé)任規(guī)則的綜合運用，可以為不同特性的社會資源創(chuàng)設(shè)出具有不同保護力度的機制。(一)財產(chǎn)規(guī)則(即規(guī)則1和規(guī)則3)具有嚴格保護的功能，但不利于促進合作，因此適用于產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)屬明確、即使不借助社會化開發(fā)手段亦能獲得良好利用的社會資源；(二)責(zé)任規(guī)則的保護方法(即規(guī)則2和規(guī)則4)強調(diào)了權(quán)益的相對主義性質(zhì)，對于社會效益較大的資源較為合適；(三)最重要的是，立法者可根據(jù)社會價值、公共利益等多種因素的綜合考慮，為不同社會資源制定不同的保護措施。

就政務(wù)大數(shù)據(jù)而言，對于政務(wù)數(shù)據(jù)中權(quán)屬爭議比較大或者社會效益比較顯著的部分，依據(jù)責(zé)任規(guī)則來設(shè)計保護措施，一方面能夠推進政務(wù)數(shù)據(jù)資源的流動和利用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的社會價值，另一方面也設(shè)置合理的補償手段彌補相關(guān)權(quán)益人的損失。而且，根據(jù)責(zé)任規(guī)則，雖然是有實施“強制交換”的可能性，但同時還允許被強制的主體有申訴的機會，并保障其能夠獲得適當(dāng)補償。

具體規(guī)則設(shè)想

最后，大數(shù)據(jù)開放共享的具體規(guī)則可以設(shè)置為：

規(guī)則1:在一般情況下，政務(wù)數(shù)據(jù)資源所有權(quán)歸全民共有，政府根據(jù)公益的目的，免費向社會開放。對于經(jīng)濟社會價值特別重大、開發(fā)利用技術(shù)要求較高的數(shù)據(jù)，也可以設(shè)定相應(yīng)的條件，針對特定公眾或企業(yè)予以開放?；诙ㄏ蜷_放的數(shù)據(jù)所開發(fā)出的產(chǎn)品，開發(fā)者(科研機構(gòu)、企業(yè)或其他服務(wù)商)僅能基于投入的開發(fā)成本和有限收益定價。

規(guī)則2:公民、企業(yè)或其他社會團體認為某類政務(wù)數(shù)據(jù)資源具有較大社會效益和經(jīng)濟效益，但政府不予開放，公民、企業(yè)或其他社會團體可以訴請上級政府或者法院要求政府予以開放。公民、企業(yè)或其他社會團體必須支付相應(yīng)的對價：(1)如果是以盈利為目的的開發(fā)再利用，支付基于該數(shù)據(jù)產(chǎn)品市場效益的對價；(2)如果是以非盈利為目的的開發(fā)再利用，支付基于該數(shù)據(jù)生產(chǎn)成本而確定的價格。社會主體所支付的對價成為相關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品投入市場的基準價格。

規(guī)則3:公民、企業(yè)或其他社會團體在其日常運作過程中收集、開發(fā)的數(shù)據(jù)資源，對于政府履行公共管理職能僅有輔助性作用(即沒有直接作用)的，政府必須通過平等協(xié)商交易的方式獲取使用權(quán)。對公共管理職能有重大作用的分散性公共數(shù)據(jù)，政府可依法實施征用，但應(yīng)該給予合理的補償。

規(guī)則4:公民、企業(yè)或其他社會團體在其日常運作過程中收集、開發(fā)的數(shù)據(jù)資源，對于政府履行公共管理職能有輔助性作用的，如果雙方協(xié)商交易不成，則政府可以訴求法院，通過支付基于開發(fā)成本加有限預(yù)價的價格，獲得這類數(shù)據(jù)的使用權(quán)。

通過四條規(guī)則的綜合運用，一方面，為政府、公民、企業(yè)和其他社會團體共享政務(wù)大數(shù)據(jù)的價值、實現(xiàn)各自的數(shù)據(jù)權(quán)益創(chuàng)造條件，另一方面，明晰多元主體在開放與共享中的責(zé)任，確保政務(wù)大數(shù)據(jù)的社會價值和可持續(xù)發(fā)展?？梢灶A(yù)期的是，保護不同主體共享政務(wù)數(shù)據(jù)開放效益，能夠為克服開放壁壘帶來的問題，而明晰不同主體的開放責(zé)任，能為推動和監(jiān)督政務(wù)數(shù)據(jù)的持續(xù)開放創(chuàng)建制度條件。